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除瞭產業作為先導之外，強調"產城融合"是又一重要思路，也就是既強調產業的引進，又帶動地產開發。一般情況下，地方政府發展新區的動力在於財政的壓力，因為老城的土地價格飆升，拆遷成本過高，土地出讓金收益率較低。通過大面積開發新區，則可以通過對農民的較低補償換來較高的土地出讓收益，政府既可以通過招商引資解決稅收增長，彌補吃飯財政的壓力，又可以通過土地的級差地租收益獲得土地財政發展的資金，可謂一舉兩得。
在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提瞭較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置大多是國內和國際領先標準。比如廣州南沙新區提出陸地綠化率不低於60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生態城。
第一個問題是新區應該選擇在什麼地方？
通過新區開發，帶動投資，可促進GDP增長。GDP既反映出一地經濟增長能力，也是政績考核主要指標。從東部沿海發達地區經驗看，帶動經濟增長最有效的辦法就是強調以工業為導向的發展思路。
高標準的規劃建設需要地方政府進行大規模投資配套，廣州市2013年計劃在南沙新區安排220億元投資，唐山南湖生態城2010年完成投資180億元，2011年完成投資200億元，陜西安康月亮河生態城規劃總投資為147.8億元，作為縣級市的江西省豐城市新城區也規劃投資160億元等。新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。
比如，廣東的南沙新區，總面積800平方公裡，預計開發面積300平方公裡左右。新區概念已經提出瞭幾十年，據當地官員說，基礎設施投入累計達上千億元，而到目前為止，實際開發面積幾十平方公裡。雖然目前仍大張旗鼓宣傳新區的概念，但在宏觀經濟增長速度放緩、招商競爭激烈、生產要素成本都在上升的大格局下，是否還能夠有如此眾多的企業、而且還是高端產業來填滿這300平方公裡的空間，實在是未知數。投入瞭上千億元資金的閑置，已經造成瞭事實上的浪費。
好大喜功的新區建設是中國特色城鎮管理體制形成的一個惡性腫瘤，在豪華的外表下，浪費瞭城市的公共資源，犧牲瞭城鎮化進程中外來人口的公共服務，事實上阻礙著城鎮化改革進程
若按照正常的邏輯，當城市人口的高速擴張，原來的城市空間已經容納不下，新區發展的問題才會被提上日程。問題在於，利益導向使得新區在初始定位時就發生瞭目標偏差。原本為新進人口提供發展空間的區域定位，變成瞭房地產發展獲利的機會。
在調查涉及的255個新城新區中，有96個公佈瞭規劃建設用地面積，共計6105平方公裡，平均每個新城新區規劃建設用地面積為63.6平方公裡。根據《2012年中國城市統計年鑒》數據，抽查的12省平均每個地級市建成區面積為115平方公裡，照此計算，每個新城新區已超過現有城市面積的一半。
規劃專傢因收費利益機制的誘導，也沒有很好發揮制約作用。這麼多新區規劃都是由各類規劃單位編制出來的。目前的規劃是高雄茂林農地貸款信貸屏東春日信貸以面積作為收費依據，面積越大，收費越高，概念越新，越吸引眼球，中標的機會就越大。有很多規劃完全違背瞭經濟發展規律，然而還是堂而皇之地成為現實。
在城鎮化高速發展過程中，各級城市政府都面臨著老城改造壓力，包括危房改造、基礎設施改善、整治交通擁堵、美化城市面貌。然而，因為面臨錯綜復雜的社會利益群體、各種經濟關系的協調和較量，城市政府更願意開辟新的空間，造新城新區來回避舊城改造的成本壓力，也可減少社會矛盾。
其次，需要監督機制、決策機制的改革和調整，以約束地方政府任意的決策行為。比如調整專傢咨詢機制，對地方政府進行制約。
工業招商面臨著激烈的競爭，因此各地要開辟新的廉價土地空間，以壓低成本，爭取足夠的招商競爭優勢。新城新區的投資開發，無非是工業開發區模式的翻版。誰的新城新區面積大，土地價格低，又有國務院或省一級審批通過的尚方寶劍，誰就可以提供有利的優惠政策，在招商引資過程中獲得較大的競爭優勢。
新區建設在很多層面上還反映出主觀決策和長官意志。我們在調查中瞭解到，很多新區的設想源於領導的決策，並沒有慎重地征求社會各方的意見，特別是對多領域專傢的意見吸納不夠。同時，由於城鎮化高速發展，幹部頻繁變動，決策者很少有時間研究城市發展的規律和經濟發展規律相互之間的關系問題。例如某省提出新區理念，原定的面積和規模，到瞭決策層那裡隨意就可以翻倍。某些城市負責人，從原來城市延伸的新區中嘗到瞭開發甜頭，設想能搞一個更大的，獲取更多的經濟和社會收益。
新區熱探源
近些年，全國新區建設愈演愈烈，幾乎蔓延到絕大部分省區和城市。各地建設提出的口號越來越響，標準越來越高，規劃的攤子鋪得越來越大，嚴重地超越瞭經濟發展現實。如不及時加以遏制，必會導致資源的嚴重浪費，並引發地方債務風險。
其次，過度的新區建設可能造成房地產的泡沫和崩盤。中國城市空間擴展的機制包含兩方面，一是吸引工業投資，二是房地產開發推動擴張。以低地價甚至零地價吸引來的工業投資保證GDP和預算內收入，通過房地產開發形成的土地出讓收益保證預算外收入和基礎設施投入。每一屆政府都需要新增工業項目，同時也需要更多房地產開發收益補工業開發成本。周而復始，使得城市面積越攤越大。新區更使得這種機制無限放大。
舉一個西部省會城市新區規劃的例子。省裡的領導認為沿著省會城市和另一個城市按照自然發展趨勢發展下去，必然使兩個城市連成一體，認為這是"攤大餅"。因此要在另一個非自然連接區域建造新區，形成所謂組團式的發展。先不說新區規模有多大，隻是這種新區空間發展的主觀佈局就沒有理解中國的國情。原來兩個城市的發展過程是自然延伸，有政府支持。而現在獨立的新區一方面面臨著基礎設施建設的成本壓力，另一方面失去瞭兩個相鄰政府的借力，發展上必將會遇到競爭和挑戰。所謂一廂情願的新區思路，開始就埋下瞭隱患。
需要看到，當新區面積無限制擴張時，房地產需求會達到臨界點，一旦超過臨界點，地產銷售就會出現飽和。如果政府在制定規劃時，由於對人口和房地產需求出現誤判，在新區過度放大地產空間，一定會導致地產崩盤，特別是在一些三線城市和地、縣兩級城市。最近網絡上傳出一些城市房價下跌，地產泡沫的現象已經說明瞭這一點。
另外，政績推動也是新區建設的重要動機之一。新城建設看得見、摸得著，投資帶動城鎮面貌煥然一新，容易顯效果。
中央層面對於城市發展和新區建設也沒有明確的政策引導。30年經濟的高速增長，城鎮化率的快速提高，如此大規模的人口進入各類城鎮，如此多的城市規模急劇擴大，使得我們難以認清在中國特定體制條件下的城市發展規律。
從我們接觸的新區規劃看，新區的規模主要依托於原有的城市規模，一般來說，靠近省會城市的新區規模動輒幾百平方公裡，比如廣東的南沙新區300平方公裡左右，陜西的西咸新區也是如此，貴州的貴安新區甚至達到500平方公裡。而地級城市的新區大多在幾十平方公裡左右。
然而，很少有人考慮過，一個幾百平方公裡的空間，需要多少產業和人口進入？土地的開發會有多少預期收益？在聽到地方政府官員雄心勃勃算賬的時候，我經常感覺到一種悲哀，這些官員對於經濟學最基本的原理--"邊際收益遞減原則"毫無認知能力，他們沒有意識到，當你能把最初10平方公裡土地賣出好價錢的時候，之後的幾百公裡可能都會處於限制狀態。
對於地方政府來說，新城新區建設已成為城鎮化的抓手和突破口。中央城鎮化政策的出發點在於解決人口城鎮化問題，但一到地方，城鎮化往往被理解成城鎮建設。
從另一個角度看，傳統的空間規劃更多考慮在既定投入能力下對資源的配置，而對市場條件下的資源供給能力、財政的支撐能力以及對於人口、經濟、產業和社會結構的分析，則是當前規劃編制單位普遍的弱項，因此在規劃建議中，技術分析多於經濟和社會分析。而新區的泛濫，恰恰影響的是未來政府的財政能力以及可能出現的債務負擔。
在145個規劃建設新城新區的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公佈瞭新城新區的規劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區規劃人口為80萬。而根據《2011年中國城市建設統計年鑒》數據，抽查的12省平均每個地級市城區人口88.4萬，規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。
首先是對錯的問題。如果認識到如此規模的新區發展模式會嚴重地浪費公共資源，並帶來一系列社會危害，可能應該考慮相應地糾錯機制和校正政策的出臺。
此外，有的城市還規劃瞭多個新城或新區，比如，貴陽提出建設3個新區，規劃建設面積為860平方公裡，其中貴安新區規劃建設面積達500平方公裡。另有5個新城的規劃建設面積為407平方公裡，新城新區規劃建設總面積達1267平方公裡。相比較而言，2011年貴陽市建成區面積僅162平方公裡，考慮到貴安新區部分涉及到安順，即使貴陽和安順兩個市的建成區面積合計也僅198平方公裡，相當於要增加6個貴陽和安順。
第三是利益機制的制約，加快土地制度改革，使政府占用農村土地不再那麼容易。當談判的經濟成本和社會成本對於政府產生反作用力的時候，如此大規模的新區建設一定會遭受到農民的反對。而從另一個方面看，如果把集體建設用地的開發權還給農民，農民自己對於土地的珍惜利用，可能就不會像政府這樣大手大腳地浪費。
內容來自sina新聞
今年6月，我們對12個省的各城市進行網絡調查後發現，90%以上的地級城市規劃建設瞭新城新區。
目前的新城模式潛藏著諸多問題。
新區熱該退燒瞭
那麼，是什麼導致瞭各地新區建設的熱情如此之高，對此問題進行深入的分析，大致可總結出以下幾方面原因。
另外，中國城市的基礎設施投入資金基本上來源於土地出讓收益。即使是現在提出各種金融支持形式，例如地方債券的發行、各種形式的金融擔保、基金等，還款的預期還是靠土地出讓。
形成債務的原因在於城市政府的過度短期行為，前一屆政府由於追求政績而舉債投入，這些債務需要下屆政府通過新的土地出讓收益來還，歷屆政府累積的債務鏈釋放的結果就是空間發展過快，並在大建新區中發展到瞭極致。
一旦土地出讓和房地產銷售在擊鼓傳花過程中導致市場崩盤的時候，一個美好的新區建設的目標就會轉變成債務鏈斷裂的危機。有的新區位於一線城市，有巨大的政府財政和開發空間支撐，新債償還舊債尚有餘力。但對於三四線城市來說，當出現房地產泡沫時，債務危機就很難化解。
再有，新區熱實際使得城鎮化改革難度越來越大。因為地方政府需要通過房地產開發來解決資金壓力，那麼如何才能實現高額土地出讓預期收益呢？按照流行的房地產發展理念，概念越新、越現代、越時髦，房子可能就賣得越好，因此圍繞著生態、綠色、智慧和低碳的理念塑造出一個個新區樣板，豪華的基礎設施、大范圍的生態空間、形象的地標和廣場等充斥在新區的規劃設計中。甚至有的城市挖掘歷史，再造古城、湖泊。耗費資金和成本之大暫且不說，這些高標準的新區已沒有為中低收入人口和外來農民留下生存、發展和就業的空間。
高額的成本，已經成為橫亙在戶籍人口和外來農村人口間一道深深的鴻溝，推進城鎮化的改革如戶籍管理制度改革怎麼可能實現？
尊重城市發展規律
城市發展是一個自然延伸的過程，隨著人口和其他要素的不斷集聚，城市在空間上的擴展也是一個必然的趨勢。
如果瞭解一下西方國傢城市發展的歷史，這種城市的擴張受到幾個重要條件的制約：第一是產業的支撐。人們到城市來一定能通過就業獲得自己的收入，以滿足在城市生存的基本條件。第二是較低的生活成本和更多的消費選擇。至少相對於農村和一些中小城市來說，人們湧入城市，經濟和社會因素是重要的考量。第三是為下一代尋求發展的機會。因為城市所能提供的公共服務條件要高於農村，大城市高於中小城市。因此在許多國傢當大城市生活成本高昂時，很多人選擇居住在臨近的中小城市，到大城市就業；或者隨著工業遠離大城市，人口也可以隨著就業地點的變遷，向中小城市遷徙。
在中國發生的情形則完全不同。等級化的城市管理體制，使得所有高等級城市利用行政權力獲取優質資源，因此必然帶來人口和其他要素的集中。
在中國的管理者看來，確保城市的穩定，也是保證國傢政治和經濟生活穩定的前提。城市政府也就可以通過行政手段降低基本公共服務品的價格，維系社會的安定。從就業上看，高等級城市政府可以獲得最好的招商引資條件，因為有足夠的用地指標，就業的機會遠遠多於普通城市。因此，中國的城市，特別是大城市人口集中擴張就有著必要的制度支撐。
首先，可能帶來政府公共資源的嚴重浪費。國際上的城市管理基本經驗是收支盈虧保持平衡，政府投資要確保得到最大的社會收益。而在中國的各級城市，主要工作之一是如何保持財政的穩定增長，對支出的約束性過新豐鄉農地貸款率利試算表低，導致政府投資的短期行為太多，社會收益率較低。
客觀而言，新區不是不可以建設，但是要遵循規律，要走集約型發展道路。有幾個問題需要厘清。
發改委專傢過度新區建設可能造成房地產崩盤
很多地方詬病城市的"攤大餅"，認為獨立的組團才能確保城市空間不會無限制向外蔓延。其實被批判的"攤大餅"，本意是"攤薄的大餅"，指的是容積率低，土地利用效率不高的建設。而從現實中看，真正沿著城市邊界緩慢擴張的新區，其實都是成功的范例。因為沿城市邊界擴張，基礎設施成本最低，經濟上最為合理，而且服務業的發展也可以借用原來的區域逐步向外延伸。可是，在政府決策者和規劃師的眼中，似乎這是城市的病態發展。
比如，廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級市城區擴容提質、聚集發展、率先崛起規劃，並且從省級層面提出瞭12個新城新區，在省政府的直接刺激下，地級市的熱情被高度調動起來，雲浮、惠州、茂名等城市啟動瞭新城新區建設和規劃，並將新城新區建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作。其中，韶關市通過對新城戰略規劃和控制性詳細規劃進行整合，進一步拉大新城框架，將規劃面積從37平方公裡，調整為60平方公裡。另外，遼寧省也發文，將在以沈陽為核心、7個地級市組成的沈陽經濟區推動新城新市鎮建設，提出瞭25個新城建設的目標。河北省將北戴河新區、唐山灣生態城和黃驊新城寫入瞭河北沿海地區發展規劃中。貴州省則提出2013年全省要啟動100個城市綜合體建設，實現縣級全覆蓋。
另一個問題是新區規模要建多大？
我們檢索瞭12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等，涉及地級以上城市共156個，其中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設瞭55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃瞭11個。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設新城新區200個，平均每個地級市為1.5個。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。大多數城市已經將建設付諸於行動，並非僅僅存在於規劃。
其實研究新區規劃並不難，把近幾十年經濟增長、人口增長、產業集聚的速度統計一下，就可以得出城市可擴張的人口和空間規模，也就可以知道目前的許多新區規劃過於龐大。遺憾的是，我們歷任地方政府的主要負責人主觀地認為，在城區的改造模式放大到新區，如果再得到中央政府的批準，有一些特定的優惠和支持政策，這種新區模式就一定會取得成功。
城市擴張是自然發展的過程，而不是人為主觀再造的過程。如果放大瞭主觀決策和短期行為的力量，未來的成本和負擔必須要從預期收益中償還。然而因為我們無法承擔如此巨大的債務壓力，還要保持城鎮形象，唯一的辦法就是排斥外來人口的公共服務，利用他們的低勞動力成本，為現有的城鎮人口進行服務。
好大喜功的新區建設看起來是城鎮化的產物，實際上是中國特色城鎮管理體制形成的一個惡性腫瘤，在豪華的外表下，浪費著城市的公共資源，讓城市人口和外來人口為政府的錯誤決策埋單，最後以犧牲城鎮化進程中外來人口的公共服務為代價，事實上阻礙城鎮化改革進程。
如何遏制惡性蔓延
在大量地接觸地方政府官員，探討新區建設問題時，我們也曾經不遺餘力地指出新區建設存在的嚴重弊病，他們也似乎明白這種做法有悖於經濟發展規律。但是讓他們為難的是：無法改變和制約長官意志，特別是一把手的決策行為；已經累積形成的債務負擔總是需要化解，隻有土地出讓金是最有效的手段。"不搞新區搞什麼？"也是他們經常疑惑的問題。
針對這些問題，應從以下幾個方面進行考慮。
從調查來看，新城新區規劃面積和人口普遍超越現實。
長期以來，對於城市政府的一些違背城市發展規律和經濟發展規律的做法，甚至一些嚴重浪費的現象，中央層面上並沒有有效的制約手段，也很少出臺正式的文件進行規范。很多領導到地方考察，接待的地方政府把這些城市面貌展現出來時，得到的贊揚多於批評，而沒有人關註巨額的債務負擔和浪費之下埋藏的隱患。
潛在的問題
第四，要建立責任追究機制，對於以後盲目上馬新區項目，造成資源閑置和浪費的，要給與黨紀和政紀處分，問題嚴重的按照瀆職處理。對於一些規劃機構為瞭團隊利益，縱容貪大冒進的新區規劃出臺，應取消規劃資質，問題嚴重的應取消從業資格。對確實不符合實際的新區規劃，應調整規劃。
第五，要總結好的城市發展經驗，對於節約和集約利用資源，穩步有序地推進城市發展，真正做到"以人為本"的典型，要及時推廣。同時加強對城鎮政府負責人在城鎮管理方面的培訓，提高對經濟規律、市場規律和城市發展規律的認識。
最後，要加快推進有關城鎮化進程的各項改革政策的出臺。要明確中央城鎮化的政策方針重點在"以人為本"和促進城鎮可持續發展。手段是通過改革，調整利益結構，校正各級城市政府各自為政的城鎮化發展思路，進一步規范到中央的政策軌道上來。
作者為中國城市和小城鎮改革發展中心主任
新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/2013-09-23/17372427661.shtml
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